Ao longo deste artigo, analisaremos de que forma a Lei Complementar nº 214, de 2025, tratou o regime aduaneiro especial de drawback no contexto da Reforma Tributária. Nosso objetivo é demonstrar que a nova sistemática não apenas promove a substituição da nomenclatura dos tributos, mas também poderá resultar em vantagens relevantes quando comparada ao cenário atualmente vigente.
O que é o drawback?
Instituído pelo art. 78 do Decreto-Lei nº 37, de 1966, e posteriormente regulamentado e aprimorado por normas infralegais, o regime de drawback, conforme exposto pela Receita Federal do Brasil, consiste em um instrumento aduaneiro especial que viabiliza a suspensão ou a isenção de tributos incidentes sobre a aquisição de insumos destinados ao processo de industrialização de bens exportáveis.
Esse mecanismo configura-se como uma relevante política de estímulo às exportações brasileiras, na medida em que reduz os custos envolvidos na cadeia produtiva e promove o aumento da competitividade dos produtos nacionais no mercado internacional.
Atualmente, o drawback apresenta-se em três modalidades distintas: suspensão, isenção e restituição de tributos. As duas primeiras são geridas pela Secretaria de Comércio Exterior (Secex), enquanto a modalidade de restituição está sob a competência da Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil (RFB).
A suspensão — modalidade mais utilizada no Brasil — permite suspender os tributos incidentes sobre a aquisição de mercadorias tanto no mercado interno quanto via importação, desde que destinadas ao emprego ou ao consumo na industrialização de bens a serem exportados.
O compromisso assumido pela empresa beneficiária consiste na efetiva exportação dos produtos industrializados, dentro dos prazos e das condições estabelecidos pela legislação de regência. Uma vez cumprida essa obrigação, a suspensão é automaticamente convertida em isenção definitiva.
Já a modalidade de isenção permite a importação ou a aquisição, no mercado interno, de insumos equivalentes àqueles previamente utilizados na industrialização de produtos exportados, com isenção ou redução dos tributos incidentes, tendo como finalidade a reposição de estoques.
Por fim, a modalidade de restituição, que trata da devolução dos tributos efetivamente pagos na importação de insumos empregados na fabricação de bens exportados, encontra-se, na prática, em desuso. Assim, atualmente, a aplicação do regime de drawback concentra-se apenas nas modalidades de suspensão e isenção.
Cenário atual do drawback
Dada a predominância da modalidade de suspensão no contexto do regime de drawback — especialmente em razão da baixa adesão às demais —, destacam-se, a seguir, os tributos cuja incidência é suspensa na adoção desse regime:
De acordo com o quadro acima, nota-se que praticamente todos os tributos incidentes nas operações de importação são abrangidos pela suspensão conferida pelo regime de drawback. Por outro lado, no que tange às aquisições realizadas no mercado interno, apenas os tributos federais incidentes sobre o consumo — cuja arrecadação é de competência da Receita Federal do Brasil — são passíveis de desoneração, o que limita parcialmente os efeitos econômicos do regime nesse tipo de operação.
Dessa forma, constata-se que a aquisição de mercadorias no mercado interno, destinadas à industrialização sob a modalidade de suspensão no drawback, não apresenta o mesmo nível de atratividade econômica quando comparada à via da importação. Tal característica leva os beneficiários do regime, em sua maioria, a optarem pela importação da matéria-prima, de modo a maximizar os benefícios tributários proporcionados pelo mecanismo.
Considerando que as aquisições realizadas no mercado interno jamais estarão sujeitas à incidência do Imposto de Importação (II) e do Adicional ao Frete para Renovação da Marinha Mercante (AFRMM) — tributos cuja ocorrência está restrita, por sua própria natureza, às operações de importação —, verifica-se que a principal desvantagem das compras domésticas no âmbito do drawback de suspensão reside na ausência de desoneração do ICMS.
Esse tributo, por sua vez, representa uma das maiores cargas no custo final da mercadoria, tanto em razão de suas elevadas alíquotas quanto por sua sistemática de incidência “por dentro”, isto é, integrando a própria base de cálculo do preço da operação. Tal característica impacta significativamente o custo de aquisição, reduzindo a efetividade econômica do benefício quando aplicado a operações internas.
Nesse contexto, é importante destacar que o ICMS é um tributo de competência estadual, estando sujeito, portanto, à regulamentação autônoma de cada uma das 27 unidades federativas. Essa descentralização normativa gera assimetrias relevantes na aplicação da suspensão no regime de drawback nas aquisições realizadas no mercado interno.
De modo geral, observa-se que os estados concordam em conceder a suspensão do ICMS nas operações de importação vinculadas ao drawback. No entanto, essa mesma postura não se verifica em relação às aquisições internas, para as quais a concessão do benefício é, em regra, inexistente ou extremamente limitada.
Tal cenário compromete a efetividade do regime nas operações internas, afastando sua atratividade e podendo, inclusive, ensejar a formação de créditos acumulados de ICMS. Isso porque, ao adquirir insumos no mercado interno sem qualquer desoneração, o contribuinte se credita integralmente do ICMS destacado nas notas fiscais de entrada, nos termos do princípio da não cumulatividade. Como as exportações permitem a manutenção integral desses créditos, independentemente da localização da aquisição no território nacional, há o acúmulo de saldos credores não aproveitáveis de forma imediata, o que compromete o fluxo de caixa da empresa beneficiária.
Como o drawback será estruturado com a Reforma Tributária?
Como é de praxe nas análises sobre o cenário tributário nacional, cumpre destacar que a Reforma Tributária, materializada por meio da Lei Complementar nº 214, tem como um de seus principais objetivos a substituição das contribuições sociais ao PIS e à Cofins pela nova Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS). De forma complementar, a Reforma também promove a instituição do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), que assume a função de suceder tanto o ICMS, de competência estadual, quanto o ISSQN, de competência municipal.
Adicionalmente, a Reforma prevê a redução a zero da alíquota do IPI para todos os produtos que não possuam similares fabricados na Zona Franca de Manaus, preservando, assim, os incentivos àquele polo industrial. Também foi instituído o Imposto Seletivo (IS), de natureza extrafiscal, concebido com o propósito de desestimular o consumo de bens considerados prejudiciais à saúde ou ao meio ambiente.
Retornando ao cerne deste artigo, observa-se que a Lei Complementar nº 214/2025 trata do regime de drawback nos artigos 90 a 92, referindo-se a ele como um regime de aperfeiçoamento, introduzindo alterações relevantes em relação ao modelo atualmente vigente.
Em primeiro plano, a nova legislação inviabiliza a utilização de qualquer modalidade de drawback que não seja a de suspensão, no que se refere aos novos tributos instituídos pela Reforma. Isso porque, expressamente, a norma exclui as modalidades de isenção e restituição da aplicação dos benefícios relacionados ao IBS e à CBS, como expressa o artigo 91 transcrito abaixo.
Portanto, caso o contribuinte opte por manter-se vinculado aos regimes anteriores, ficará impossibilitado de usufruir dos benefícios relacionados ao IBS e à CBS, limitando-se à fruição do incentivo unicamente aos demais tributos incidentes sobre a operação de importação. Tal circunstância ensejará uma oneração significativa da importação, comprometendo a plena apropriação do regime diferenciado.
Art. 91. Não se aplicam ao IBS e à CBS as modalidades de isenção e de restituição do regime aduaneiro especial de drawback.
Em relação ao Imposto de Importação e ao Adicional ao Frete para Renovação da Marinha Mercante, não há qualquer alteração prevista na Lei Complementar nº 214/2025, uma vez que tais tributos não foram objeto da Reforma Tributária.
No tocante ao IPI, também não se verifica qualquer modificação específica aplicada ao drawback, uma vez que os dispositivos que tratam do regime não promovem alterações relativas a esse imposto. Portanto, o tratamento atual permanece inalterado, e eventuais mudanças relacionadas ao IPI ocorrerão de forma esparsa e autônoma em relação ao regime de drawback. Dessa forma, as alterações mais significativas concentram-se nos tributos instituídos pela Reforma: o IBS e a CBS.
De maneira geral, no que diz respeito às importações, a sistemática do drawback de suspensão permanece semelhante àquela vigente até então, com substituição meramente nominal dos tributos: a suspensão das contribuições ao PIS-Importação e à Cofins-Importação dá lugar à suspensão da CBS. Da mesma forma, a desoneração do ICMS nas importações é substituída pela suspensão do IBS.
Contudo, no âmbito das aquisições internas, a Reforma traz uma inovação substancial: passa-se a admitir, de forma expressa, a suspensão do IBS nessas operações. Como mencionado anteriormente, essa possibilidade não se verifica atualmente com o ICMS, cuja desoneração interna no drawback é raramente concedida pelos estados. Sendo o IBS e a CBS tributos com a mesma base de incidência, presume-se que os benefícios fiscais sejam aplicáveis de maneira simétrica, independentemente da origem da operação (interna ou externa), por compartilharem o mesmo fato gerador.
Trata-se, portanto, de um marco disruptivo na lógica operacional do drawback na modalidade de suspensão. Atualmente, as aquisições internas com ICMS geram acúmulo de crédito, o qual impõe ao contribuinte o custo de conformidade para a sua apropriação e eventual recuperação. Com a possibilidade de suspensão do IBS nas compras internas, elimina-se essa distorção, promovendo neutralidade tributária entre a origem dos insumos e desonerando por completo a cadeia produtiva voltada à exportação.
Por fim, a admissão da suspensão do IBS nas operações internas representa um avanço significativo para os contribuintes que desejam aderir ao drawback, mas que, até então, enfrentavam entraves logísticos ou de volume que inviabilizavam a importação de determinados insumos. Com o novo desenho normativo, viabiliza-se a aquisição interna desses bens sem qualquer ônus tributário adicional, conferindo isonomia ao regime e fortalecendo sua função de estímulo à competitividade da indústria nacional.
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Autoria de Bruno Carvalho e revisão técnica de Paulo Martesi
Consultoria Tributária
BLB Auditores e Consultores
