A Reforma Tributária, promovida pela Emenda Constitucional (EC) nº 132/2023, representa uma das mais profundas transformações já implementadas no sistema tributário brasileiro. Para além da substituição de tributos e da criação tanto do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) quanto da Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), o novo modelo também reacendeu discussões relevantes acerca de institutos historicamente consolidados pela legislação e pela jurisprudência.
Entre os temas que voltaram ao centro do debate está a tributação das operações de exportação indireta, tradicionalmente realizadas por intermédio de empresas comerciais exportadoras, as chamadas trading companies. Embora a Constituição Federal assegure a desoneração das exportações e os tribunais superiores tenham reconhecido, ao longo dos anos, a natureza objetiva dessa proteção, a regulamentação introduzida pela Lei Complementar (LC) nº 214/2025 suscitou novos questionamentos quanto à compatibilidade de determinados requisitos legais com o texto constitucional.
Neste artigo, analisaremos a evolução histórica e jurisprudencial da exportação indireta no Brasil e os principais desafios relacionados à Reforma Tributária para as operações sujeitas ao IBS e à CBS, especialmente diante das controvérsias envolvendo o artigo 82 da Lei Complementar nº 214/2025.
Contexto histórico da exportação indireta
A exportação indireta ocupa, há décadas, um papel relevante na política comercial brasileira e na própria estrutura constitucional da tributação sobre o consumo. Embora o debate tenha retornado ao centro das discussões com a Reforma Tributária promovida pela EC nº 132/2023 e com a edição da LC nº 214/2025, a controvérsia está longe de ser inédita.
Ao contrário, trata-se de mais um capítulo de uma longa construção legislativa e jurisprudencial voltada à consolidação de uma premissa central do comércio internacional moderno: exportações não devem suportar tributação doméstica.
O modelo de exportação indireta surgiu justamente como um mecanismo para viabilizar a inserção internacional de produtores nacionais. Nesse contexto, ganharam relevância as empresas comerciais exportadoras (ECEs), tradicionalmente conhecidas como trading companies, responsáveis pela intermediação das operações de exportação.
O reconhecimento normativo dessa sistemática remonta ao Decreto-Lei nº 1.248/1972, que passou a disciplinar o tratamento tributário das aquisições no mercado interno realizadas “com fim específico de exportação” por empresas comerciais exportadoras. A lógica do modelo é simples: ainda que a venda ao exterior fosse operacionalizada por intermediário especializado, a operação permanecia materialmente vinculada à exportação e, portanto, deveria receber o mesmo tratamento tributário desonerativo conferido às exportações diretas.
Desde então, a exportação indireta passou a ser incorporada de maneira consistente ao ordenamento jurídico brasileiro, tanto na legislação quanto na prática administrativa do comércio exterior. Em diferentes momentos históricos, o sistema tributário brasileiro reconheceu que a intermediação comercial não descaracteriza a destinação exportadora da operação. A exportação indireta sempre foi compreendida como uma verdadeira operação-meio da exportação propriamente dita.
Esse entendimento ganhou especial relevância no âmbito da tributação sobre o consumo, sobretudo porque a Constituição brasileira passou gradualmente a incorporar o princípio da desoneração das exportações como diretriz estruturante do sistema tributário nacional.
Antes de adentrar a questão central — a problemática envolvendo a exportação indireta no contexto da Reforma Tributária e dos tributos CBS e IBS, que substituem PIS/Cofins, ICMS e ISS —, é necessário discorrer brevemente sobre o histórico legislativo e jurisprudencial do tema em relação a cada um desses tributos.
Contribuições sociais
No campo das contribuições sociais, o marco constitucional mais relevante foi a introdução do artigo 149, § 2º, I, da Constituição Federal de 1988, que estabeleceu a não incidência das contribuições sociais e de intervenção no domínio econômico sobre as receitas decorrentes de exportação. A norma constitucional buscou impedir que tributos internos fossem incorporados ao custo do produto nacional destinado ao exterior, alinhando o Brasil ao princípio internacional do destino.
Foi justamente nesse contexto que surgiram importantes discussões envolvendo o PIS, a Cofins e a Contribuição Patronal sobre a Receita Bruta (CPRB) nas exportações indiretas. Durante muitos anos, a Receita Federal sustentou uma interpretação restritiva da imunidade constitucional, defendendo que a desoneração alcançaria apenas as exportações diretas, realizadas pelo próprio produtor nacional ao adquirente estrangeiro.
Exemplo disso são as restrições impostas pelos §§ 1º e 2º dos artigos 245 da Instrução Normativa (IN) nº 3/2005 e 170 da IN nº 971/2009, que limitavam a aplicação da imunidade às operações celebradas diretamente com adquirentes domiciliados no exterior e qualificavam as vendas realizadas para as empresas comerciais exportadoras estabelecidas no Brasil como operações internas, independentemente da posterior destinação dos produtos ao mercado externo.
Nas operações intermediadas por trading companies, a administração tributária frequentemente entendia tratar-se de uma simples venda interna sujeita à incidência das contribuições. A controvérsia chegou ao Supremo Tribunal Federal no julgamento do Recurso Extraordinário (RE) 759.244, submetido ao Tema 674 da repercussão geral, e da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 4.735.
No Tema 674, o STF fixou a tese de que a imunidade prevista no artigo 149, § 2º, I, da Constituição alcança também as receitas decorrentes de operações indiretas de exportação realizadas com a participação de empresa exportadora intermediária. A Corte afastou definitivamente a tentativa de restringir a imunidade apenas às exportações diretas, reconhecendo a inconstitucionalidade das normas editadas nesse sentido.
Mais importante do que a conclusão prática foi a construção teórica adotada pelo Tribunal. O STF afirmou expressamente que a imunidade tem natureza objetiva. Isso significa que a proteção constitucional não recai sobre determinado contribuinte em razão de características subjetivas, mas sobre a própria operação de exportação.
Nas palavras da própria Corte, “imune não é o contribuinte, mas o bem quando exportado”. Essa afirmação detém enorme relevância sistemática, pois ao reconhecer a natureza objetiva da imunidade, o STF consolidou o entendimento de que a intermediação comercial não descaracteriza o fenômeno econômico-jurídico da exportação.
Se a mercadoria tem como destinação final o exterior, a operação está abrangida pela proteção constitucional, independentemente da quantidade de agentes econômicos envolvidos na cadeia. A ADI 4.735 reforçou essa orientação: o Supremo reconheceu que a Constituição não distingue exportação direta de exportação indireta e que a operação intermediada por trading company integra materialmente o próprio processo exportador.
Embora os precedentes envolvendo PIS, Cofins e a CPRB sejam os mais emblemáticos, a lógica da desoneração das exportações também se desenvolveu de maneira intensa em relação ao ICMS e ao ISS.
ICMS
No âmbito estadual, a consolidação do modelo exportador ocorreu especialmente com a Lei Kandir (LC nº 87/1996), que ampliou significativamente a desoneração das exportações no ICMS. A legislação passou a assegurar não apenas a não incidência do imposto sobre as operações de exportação, mas também sua extensão às operações realizadas com fim específico de exportação para o exterior, quando destinadas a uma empresa comercial exportadora, inclusive tradings, ou a outro estabelecimento da mesma empresa.
A fruição desse tratamento, contudo, permanece condicionada ao cumprimento de determinados requisitos previstos na legislação de cada ente federativo. No estado de São Paulo, por exemplo, foi estabelecido que a exportação seja efetivada no prazo de 180 dias, sob pena de exigência do imposto anteriormente desonerado.
ISS
No âmbito do ISS, a discussão possui certas especificidades. Isso porque a Lei Complementar nº 116/2003 determina que o ISS não será cobrado sobre a exportação de serviços. No entanto, o critério utilizado para definir o que efetivamente constitui exportação de serviços gerou intensos debates, uma vez que o parágrafo único do artigo 2º da LC nº 116/2003 prevê que não serão considerados exportados os serviços desenvolvidos no Brasil, “cujo resultado aqui se verifique, ainda que o pagamento seja feito por residente no exterior”.
Determinados municípios sustentam que, se o serviço é prestado no Brasil, o resultado também ocorre no território nacional, razão pela qual o ISS seria devido, inexistindo exportação. O Superior Tribunal de Justiça acolheu esse entendimento em um caso envolvendo uma turbina de avião consertada por uma empresa brasileira e depois enviada ao cliente estrangeiro, sendo instalada em uma aeronave fora do país (REsp 831.124/RJ).
Posteriormente, contudo, o STJ voltou a analisar um caso semelhante e concluiu que o elemento relevante não é o local da prestação do serviço, mas o local em que seus efeitos são produzidos. No caso concreto, a empresa brasileira havia elaborado um projeto de engenharia destinado à utilização na França. No AREsp 587.403/RS, o Tribunal concluiu tratar-se de exportação de serviços, afastando a incidência do ISS.
Portanto, sempre que um serviço for prestado no Brasil a um cliente estrangeiro, deve-se analisar onde ocorre o resultado da prestação, a fim de definir a incidência, ou não, do tributo.
Novo contexto aplicável ao IBS e à CBS
Esse panorama histórico-legislativo e jurisprudencial demonstra que o sistema tributário brasileiro caminhou progressivamente para consolidar três premissas fundamentais:
- a imunidade da exportação possui natureza objetiva, incidindo sobre o produto exportado, e não sobre o sujeito passivo da obrigação tributária;
- a desoneração possui natureza constitucional, e não meramente legal, sendo inconstitucionais os atos normativos que limitem ou restrinjam o aproveitamento da imunidade; e
- a intermediação comercial não descaracteriza a exportação quando a operação possui finalidade específica de destinação ao exterior.
Foi justamente sob essa lógica que surgiu a Reforma Tributária do Consumo, promovida pela EC nº 132/2023. O novo modelo constitucional do IBS e da CBS incorporou expressamente o princípio da não tributação das exportações. Com isso, os artigos 156-A, § 1º, III, 195, § 16, e 149-B, II, da Constituição Federal passaram a estabelecer, de forma uniforme, que o IBS e a CBS não incidirão sobre as exportações.
Além disso, o novo modelo constitucional buscou reforçar os princípios da neutralidade e do destino. A ideia central é impedir que tributos internos sejam incorporados ao custo dos produtos brasileiros destinados ao mercado externo.
À primeira vista, portanto, seria natural esperar que a regulamentação infraconstitucional da exportação indireta no IBS e na CBS reproduzisse a evolução histórica construída ao longo das últimas décadas pela legislação e pela jurisprudência dos tribunais superiores. Entretanto, foi justamente nesse ponto que surgiu a principal controvérsia inaugurada pela LC nº 214/2025.
O artigo 82 da lei complementar em questão passou a prever que o pagamento do IBS e da CBS “poderá ser suspenso” nas operações de fornecimento de bens com fim específico de exportação realizadas para empresas comerciais exportadoras, desde que essas empresas cumpram uma série de requisitos cumulativos, entre eles possuir certificação no Programa OEA, patrimônio líquido mínimo, adesão ao DTE, regularidade fiscal e obrigações específicas de escrituração.
Na prática, o modelo instituído pelo artigo 82 converte a exportação indireta em regime seletivo e de acesso restrito. A desoneração deixa de decorrer automaticamente da destinação exportadora da operação e passa a depender das características econômicas, patrimoniais, regulatórias e fiscalizatórias da empresa intermediária.
Sob a ótica da jurisprudência consolidada do STF, a incompatibilidade parece evidente. O Supremo já afirmou, no Tema 674 e na ADI 4.735, que a imunidade de exportação possui natureza objetiva e alcança também as exportações indiretas, pois a operação intermediada integra materialmente o próprio fenômeno exportador.
Desse modo, condicionar a não incidência à certificação OEA, à existência de patrimônio líquido mínimo ou ao cumprimento de requisitos específicos de conformidade significa substituir o critério constitucional — a destinação ao exterior — por critérios subjetivos estranhos ao fato protegido pela Constituição.
Além da aparente inconstitucionalidade material, o modelo introduz relevantes distorções concorrenciais. As exigências tendem a concentrar o regime em grandes operadores econômicos, criando barreiras de entrada para pequenas e médias empresas exportadoras e dificultando justamente o mecanismo historicamente utilizado para a inserção internacional de produtores de menor porte.
Há, ainda, um problema sistêmico mais profundo. Caso a suspensão não seja aplicada em razão do descumprimento dos requisitos legais, abre-se espaço para que o produto exportado suporte ônus financeiros e burocráticos incompatíveis com a lógica constitucional da neutralidade tributária. Em outras palavras, o sistema volta a admitir, ainda que indiretamente, acúmulos de resíduos tributários vinculados à exportação de produtos nacionais.
A questão ganha relevância no contexto da Reforma Tributária, que adotou a não cumulatividade plena para o IBS e a CBS. Assim, caso a empresa comercial exportadora suporte a incidência dos tributos na aquisição dos bens destinados à exportação indireta, os valores recolhidos poderão ser apropriados como créditos e posteriormente ressarcidos, já que a exportação ao exterior não gera débitos tributários.
Entretanto, esse ressarcimento não ocorre de forma imediata. Nos termos da LC nº 214/2025, a restituição dos créditos pode ocorrer entre 30 e 180 dias, período em que o exportador suportará o custo financeiro. Desse modo, ainda que temporariamente, os resíduos tributários passam a incorporar o custo do dinheiro no tempo, produzindo impactos econômicos concretos sobre a atividade exportadora.
Foi precisamente essa compreensão que levou o Juízo da 7ª Vara da Fazenda Pública do Distrito Federal, em sentença proferida em mandado de segurança coletivo sob nº 0701878-82.2026.8.07.0018, a reconhecer que os requisitos previstos no artigo 82 da Lei Complementar 214/25 extrapolam o caráter meramente procedimental. Com isso, tais requisitos assumem natureza materialmente restritiva da imunidade constitucional das exportações, concedendo segurança para assegurar aos substituídos do impetrante a não incidência do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) nas operações de fornecimento de bens com fim específico de exportação, ainda que realizadas por intermédio de empresa comercial exportadora, independentemente da observância das exigências previstas no referido dispositivo.
Ao analisar os requisitos do artigo 82 da Lei Complementar 214/25, a sentença foi clara ao ressaltar que não se mostra juridicamente adequada a restrição da imunidade mediante imposição de requisitos subjetivos relacionados ao agente econômico intermediário. Tais condicionantes não podem operar como filtros de acesso a uma garantia constitucional que não admite gradações fundadas na capacidade econômica ou organizacional do contribuinte.
A sentença concluiu que, embora a exportação propriamente dita permaneça abrangida pela desoneração constitucional, o artigo 82 da LC nº 214/2025 condicionou a suspensão do IBS e da CBS incidentes sobre as operações anteriores, realizadas com fim específico de exportação para empresa comercial exportadora, ao cumprimento de uma série de requisitos subjetivos. Segundo o entendimento adotado, tais condicionantes restringem indevidamente o alcance da proteção conferida às exportações indiretas e destoam da orientação jurisprudencial consolidada sobre o tema.
Por fim, o julgador também destacou que o legislador complementar possui competência para disciplinar aspectos operacionais do sistema tributário, inclusive no tocante à regulamentação de deveres instrumentais e mecanismos de controle. Todavia, essa competência não autoriza a restrição do alcance de limitações constitucionais ao poder de tributar, nem a substituição de uma regra de não incidência por regime condicionado que, na prática, fragiliza a proteção assegurada pela Constituição.
O debate ainda está em sua fase inicial, mas a tendência é que a controvérsia avance rapidamente para os tribunais superiores. Isso porque a questão transcende a mera técnica legislativa e atinge diretamente um dos pilares estruturantes da Reforma Tributária: a neutralidade fiscal nas exportações.
A trajetória histórica da exportação indireta no Brasil demonstra que o ordenamento jurídico caminhou progressivamente no sentido de reconhecer a natureza objetiva da desoneração das exportações e a impossibilidade de distinções artificiais entre exportação direta e indireta.
A Reforma Tributária parecia consolidar definitivamente essa evolução. Paradoxalmente, contudo, a regulamentação infraconstitucional do IBS e da CBS reacendeu um debate que a própria jurisprudência constitucional já parecia ter superado: afinal, pode o legislador complementar transformar uma imunidade constitucional em regime condicionado e de acesso seletivo?
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Autoria de Victor da Costa e revisão técnica de Paulo Martesi
Contencioso Tributário
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